1月15日上午10點(diǎn)，北京市朝陽區(qū)高家園社區(qū)，76歲的王大爺正坐在社區(qū)長廊上和鄰居們閑聊。這是他近半個(gè)月來第一次下樓。

王大爺居住的小區(qū)建于20世紀(jì)80年代，為6層單元樓，沒有電梯。他住在頂樓，由于腿腳不便，平時(shí)基本不下樓，日常生活必需品由住在同城的兒子隔幾天送一次。

“要是樓外加裝電梯就好了，上上下下會(huì)方便許多。”王大爺憧憬著。

如今在城市中，像王大爺這樣“爬樓難”“下樓不自由”的老人越來越多。據(jù)住建部等有關(guān)部門統(tǒng)計(jì)測算，全國1980年至2000年建成的老舊住宅約80億平方米，70%以上城鎮(zhèn)老年人口居住的老舊樓房無電梯，預(yù)計(jì)全國老舊樓需要加裝電梯的數(shù)量在200萬部以上。

近年來，國家及各地有關(guān)部門愈發(fā)重視老舊小區(qū)電梯加裝工程。住建部官方消息稱，2019年以來，全國累計(jì)新開工改造城鎮(zhèn)老舊小區(qū)11.2萬個(gè)，各地結(jié)合城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造加裝電梯近2萬部。

從數(shù)量來看，老舊小區(qū)加裝電梯的缺口仍然較大。而《法治日報(bào)》記者近日調(diào)查發(fā)現(xiàn)，目前實(shí)踐中還存在各種問題，比如加裝電梯問題獲取居民合意較難，部分居民因分?jǐn)傎M(fèi)用、造成生活不便等原因拒絕加裝電梯，也有居民在電梯安裝之后感到后悔，由此引發(fā)諸多社區(qū)矛盾和糾紛。

接受記者采訪的專家一致認(rèn)為，老舊小區(qū)加裝電梯工程確有必要，但還需要建立更明確易懂的政策體系和更新規(guī)則，形成更加完善的利益協(xié)調(diào)機(jī)制。

老舊小區(qū)加裝電梯 高層住戶好評不斷

家住北京市東城區(qū)天壇東里50號樓的張大爺比王大爺幸運(yùn)一些——他所居住的小區(qū)單元樓已經(jīng)加裝了戶外電梯。

張大爺今年70多歲，一家5口人住在四單元6樓。沒安裝電梯前，家里所有人都對上下樓充滿怨言：孫子平時(shí)放學(xué)了，想跟小伙伴一起玩，總會(huì)抱怨爬樓梯又累又浪費(fèi)時(shí)間;老兩口平時(shí)在外邊買菜或者拿了重物，搬上樓特別費(fèi)勁。

2018年，小區(qū)給三、四單元加裝了戶外電梯，居民刷卡就能上下樓，方便多了。

2021年12月底，記者來到該小區(qū)看到，除三、四單元已經(jīng)建好的電梯外，在一、二單元之間，一部新的外裝電梯正在搭建中。一位路過的一單元住戶說：“之前看他們有電梯，我們很羨慕，現(xiàn)在我們終于也有了，不用再費(fèi)勁爬樓梯了。”

記者隨機(jī)采訪多位老人發(fā)現(xiàn)，老舊小區(qū)加裝電梯后，高層住戶好評不斷。

在北京市朝陽區(qū)垡頭北里社區(qū)，記者看到，這個(gè)建于20世紀(jì)80年代的老舊小區(qū)最高樓層為6層。在16號樓前，已矗立著4部搭建完畢的外部電梯，17號樓前有幾部電梯正在施工搭建。

在17號樓側(cè)翼，記者見到了下樓遛彎的韓女士。今年78歲的韓女士和老伴一起住在17號樓三單元4層。由于沒有電梯，上下樓不便，兒子曾提議為他們購置一套帶電梯的房子，但二老舍不得鄰里街坊，遂作罷。

“好在如今要加裝電梯了，對于我們家來說，真是省時(shí)省力還省錢。”韓女士說。

在華東政法大學(xué)房地產(chǎn)政策法律研究所所長楊勤法看來，老舊小區(qū)加裝電梯不僅有助于緩解老齡社會(huì)老年人出行難的問題，還是推進(jìn)老舊小區(qū)改造的有力舉措。同時(shí)，推進(jìn)老舊小區(qū)加裝電梯是重大的民生工程，除了電梯產(chǎn)業(yè)市場前景廣闊之外，舊小區(qū)的加裝電梯工程還可以帶動(dòng)與房地產(chǎn)相關(guān)的產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展，對刺激居民消費(fèi)也有重要意義。

采訪中，記者發(fā)現(xiàn)，目前老舊小區(qū)加裝電梯的模式并不完全相同。

家住山西省太原市小店區(qū)某老舊小區(qū)17號樓2單元6層的王女士所在小區(qū)安裝電梯時(shí)，采用的是比較傳統(tǒng)的居民共同出資的方式。據(jù)王女士介紹，當(dāng)時(shí)政府補(bǔ)貼了不少資金，1層到2層住戶不負(fù)擔(dān)安裝費(fèi)用，3層到6層住戶分擔(dān)的費(fèi)用根據(jù)樓層高低不等，最高1.8萬元左右。王女士作為最高層住戶，共出資18300元。

北京天壇東里50號樓和垡頭北里社區(qū)則與之不同。據(jù)了解，這兩個(gè)小區(qū)安裝電梯時(shí)居民沒有花一分錢，電梯建好后居民可通過辦乘梯卡的方式，像乘坐公交車一樣，誰乘坐電梯誰刷卡誰付錢。

在天壇東里50號樓的電梯前，記者發(fā)現(xiàn)非居民的拜訪者也可以通過手機(jī)掃描二維碼的方式乘坐電梯，單次價(jià)格為1.5元，不限樓層。據(jù)張大爺介紹，樓內(nèi)居民辦卡后，會(huì)有“優(yōu)惠價(jià)”，根據(jù)樓層不同價(jià)格在0.5元到0.9元不等。“我們家住頂樓，每次乘坐電梯都要花0.9元，我的孫子有了電梯之后經(jīng)常來回往返玩鬧，這么下來其實(shí)花銷也不小，我們家每個(gè)月乘坐電梯要花100多元。”

垡頭北里社區(qū)的電梯目前僅支持刷卡使用，外來訪客在無卡情況下無法乘坐。

楊勤法說，目前加裝電梯的模式主要有三種，即居民自籌自建、代建租賃以及產(chǎn)權(quán)單位或集體組織出資。

楊勤法認(rèn)為，這三種方式中，對于居民而言的最佳方式是“代建租賃”：由第三方出資建設(shè)電梯，小區(qū)內(nèi)的居民使用電梯只需要繳納一定的搭乘費(fèi)用，并且電梯的維護(hù)費(fèi)、保養(yǎng)費(fèi)、電費(fèi)都由第三方承擔(dān)。這一方式可以較好地解決居民間的出資問題，但該方式由于給電梯公司造成的壓力較大，其難點(diǎn)在于電梯公司的意愿。因此目前業(yè)主自籌自建這一方式也在推行。

諸多問題不容忽視 一票否決存在爭議

雖然加裝電梯的呼聲強(qiáng)烈，但記者在北京、天津隨機(jī)走訪12個(gè)老舊小區(qū)發(fā)現(xiàn)，已經(jīng)加裝電梯的僅有3個(gè)，數(shù)量和占比仍比較少，且均未覆蓋全部小區(qū)樓棟。此外，在已經(jīng)加裝好或計(jì)劃加裝電梯的小區(qū)，也有居民有不同的煩惱。

垡頭北里社區(qū)16號樓6單元1樓住戶76歲的劉先生說：“大家都是數(shù)十年的老鄰居，所以當(dāng)時(shí)詢問居民對加裝電梯的意見時(shí)，我沒有任何猶豫就同意了，但裝了電梯之后卻遇到了一些煩心事。”

因?yàn)樽≡?樓，電梯修建完畢之后劉先生立刻感到房內(nèi)的采光受到影響。平時(shí)客廳見光度還挺好，但有了電梯之后即使是白天，家里也得打開燈，不然看不清。

此外，劉先生家廚房位置的窗戶外就是電梯，電梯在設(shè)計(jì)時(shí)延伸出一截房檐，剛好與1樓窗戶等高，導(dǎo)致下雨時(shí)雨水會(huì)順著房檐滴進(jìn)劉先生家的廚房，久而久之廚房都發(fā)潮了。

太原的王女士同樣覺得有一些問題：“小區(qū)的電梯是裝在樓體外的，占用了大量的室外空間，影響了戶外的整齊、整潔與美觀，還因此減少了停車位。”

王女士回憶稱，當(dāng)時(shí)隔壁單元的低層住戶不同意加裝電梯，原因就是會(huì)降低房租和二手房出售價(jià)格，他們甚至要求其他層住戶給予補(bǔ)償，否則就堅(jiān)決反對，讓大家都裝不了電梯。“那個(gè)單元的住戶還因此吵了多次架，居委會(huì)也調(diào)解不了，最終也就沒有安裝。”

低層住戶反對導(dǎo)致電梯無法安裝的情況并不少見。在垡頭北里社區(qū)16號樓，二、四單元均暫未加裝電梯。記者向居民求證后得知，這是因?yàn)楫?dāng)時(shí)在征求居民意見時(shí)，二、四單元的低層住戶明確反對，所以并未同時(shí)搭建。

據(jù)悉，目前北京的老舊小區(qū)加裝電梯程序主要參照北京市住建委2020年4月發(fā)布的《北京市老舊小區(qū)綜合整治工作手冊》，其中對于征求居民意見的要求是“既有多層住宅加裝電梯的意向及初步方案應(yīng)當(dāng)充分聽取擬加裝電梯范圍內(nèi)全體業(yè)主的意見，并經(jīng)專有部分占該單元住宅總建筑面積三分之二以上的業(yè)主且占總?cè)藬?shù)三分之二以上的業(yè)主同意，且其他業(yè)主不持反對意見”。

這也就意味著，一旦有居民明確表示反對，即使表示同意的業(yè)主占比數(shù)達(dá)標(biāo)，該單元仍然無法加裝電梯。

像北京這種在老舊小區(qū)加裝電梯問題上一人反對全盤否定的“一票否決”制，已有多個(gè)地方通過相關(guān)規(guī)定進(jìn)行了“回避”。

例如，2021年1月，上海市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)管理委員會(huì)、上海市房屋管理局聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于調(diào)整本市既有多層住宅加裝電梯業(yè)主表決比例的通知》，規(guī)定申請人應(yīng)當(dāng)就加裝電梯的意向和具體方案等問題進(jìn)行充分協(xié)商，并征求所在樓幢全體業(yè)主意見，由專有部分面積占比三分之二以上的業(yè)主且人數(shù)占比三分之二以上業(yè)主參與表決，經(jīng)參與表決專有部分面積四分之三以上的業(yè)主且參與表決人數(shù)四分之三以上的業(yè)主同意。

《青島市既有住宅加裝電梯暫行辦法》也規(guī)定業(yè)主之間經(jīng)過充分友好協(xié)商，但確實(shí)達(dá)不成一致意見的，由本單元(本棟)專有部分面積占比三分之二以上的業(yè)主且人數(shù)占比三分之二以上的業(yè)主參與表決，經(jīng)參與表決專有部分面積四分之三以上的業(yè)主且參與表決人數(shù)四分之三以上的業(yè)主同意并簽訂書面同意意見。

據(jù)楊勤法介紹，因?yàn)榧友b電梯屬于有關(guān)共有和共同管理的重大事項(xiàng)，依照民法典第二百七十八條的規(guī)定，履行法定的表決程序，應(yīng)當(dāng)經(jīng)參與表決專有部分面積四分之三以上的業(yè)主且參與表決人數(shù)四分之三以上的業(yè)主同意。“上述規(guī)定顯然可以解決居民一人反對即可阻礙電梯加裝的現(xiàn)狀。”

不過，楊勤法說，各地對于電梯加裝有更加細(xì)化的規(guī)定，目前仍大多以其地方規(guī)定為實(shí)際依據(jù)，在老舊小區(qū)加裝電梯征求居民意見這一問題上是否采取“一票否決制”，仍然存在爭議。

群策群力解決難題 全面保障便民利民

近年來，老舊小區(qū)加裝電梯工程愈發(fā)受到重視。記者梳理發(fā)現(xiàn)，已有多地住房“十四五”規(guī)劃的老舊小區(qū)改造部分都涉及加裝電梯。例如，《江蘇省“十四五”城鎮(zhèn)住房發(fā)展規(guī)劃》提出“補(bǔ)齊幼托、養(yǎng)老、家政等公共服務(wù)短板，鼓勵(lì)支持綠化改造和既有多層住宅加裝電梯、無障礙設(shè)施等適老化改造”;《浙江省城鎮(zhèn)住房發(fā)展“十四五”規(guī)劃》提出“加快推進(jìn)住宅加裝電梯等舉措，大力提升居住品質(zhì)”。

楊勤法稱，老舊小區(qū)加裝電梯，一方面涉及小區(qū)居民不同的利益需求，需要做出大量協(xié)調(diào)工作;另一方面涉及繁雜的審批手續(xù)，對于電梯安裝企業(yè)來說，其顯然更傾向于從事效益更高的新建住房電梯安裝業(yè)務(wù)。

對于老舊小區(qū)加裝電梯工程的進(jìn)一步完善，楊勤法提出，應(yīng)該在規(guī)范過程中將政策設(shè)計(jì)從規(guī)則導(dǎo)向轉(zhuǎn)向目標(biāo)導(dǎo)向。城市更新的服務(wù)對象是居民，因此建立明確的權(quán)責(zé)劃分、規(guī)范的操作流程、通俗易懂的政策體系和更新規(guī)則顯得尤為重要。

“相比規(guī)則性政策，目標(biāo)型政策在具體執(zhí)行過程中傾向于采取動(dòng)員型治理的方式，即盡可能匯集基層行政體系和社區(qū)治理體系的主體和資源，有利于推進(jìn)政策的高效率執(zhí)行。”楊勤法建議，在政策設(shè)計(jì)上，地方政府可從以下三個(gè)方面著手：在法律框架內(nèi)進(jìn)一步完善加裝電梯工作的表決規(guī)則;確定相關(guān)利益的補(bǔ)償依據(jù)，根據(jù)爭議事項(xiàng)制定量化的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，如施工噪音補(bǔ)償?shù)?加快制定電梯加裝行動(dòng)準(zhǔn)則，圍繞電梯加裝過程中有爭議的常見問題和居民普遍關(guān)注的技術(shù)問題，編制相關(guān)行動(dòng)準(zhǔn)則或操作手冊。

同時(shí)，他還注意到電梯加裝過程中政府職責(zé)邊界的問題。在加裝電梯這樣的城市更新項(xiàng)目初期，政府仍需主動(dòng)發(fā)揮作用，組織協(xié)調(diào)各種力量，形成帶動(dòng)和示范。待時(shí)機(jī)成熟后，再逐步退出，將“話語權(quán)”交由居民，由居民主動(dòng)協(xié)調(diào)、申報(bào)、推介項(xiàng)目。

“例如相關(guān)利益分配問題，由業(yè)主自行協(xié)商難以達(dá)成一致，應(yīng)完善救濟(jì)與補(bǔ)償機(jī)制，如明確審批機(jī)關(guān)包括建設(shè)、規(guī)劃、消防、房管等部門的行政復(fù)議機(jī)關(guān)，并建立針對老舊小區(qū)改造的專業(yè)行政調(diào)解機(jī)制。除此之外，還應(yīng)結(jié)合各地經(jīng)濟(jì)水平、二手房交易價(jià)格等因素，為因加裝電梯房屋升值獲益的居民出資補(bǔ)償因加裝電梯房屋貶值的居民制定統(tǒng)一的兜底辦法，引導(dǎo)加裝電梯獲利的居民對利益受損的居民進(jìn)行補(bǔ)償，如此符合公平原則，減少對受損居民合法權(quán)益的侵犯。”楊勤法說。

在資金方面，北京瀛和律師事務(wù)所律師許飛建議，應(yīng)當(dāng)充分引入社會(huì)資本，采用多種資金共同參與的模式解決增設(shè)電梯資金困難的問題。同時(shí)擴(kuò)大單次增設(shè)電梯項(xiàng)目的體量，聯(lián)合進(jìn)行招投標(biāo)，降低單臺電梯增設(shè)成本。

對于電梯的日常維護(hù)，許飛認(rèn)為應(yīng)當(dāng)引入專業(yè)的電梯維保單位或者物業(yè)公司進(jìn)行托管，加強(qiáng)電梯的日常管理和維護(hù)。

楊勤法還建議，在共治過程中建立利益協(xié)調(diào)機(jī)制。一方面可以探索實(shí)行社區(qū)居委會(huì)成員“分片包戶制度”，深入責(zé)任區(qū)的每戶居民，傾聽、收集居民對于加裝電梯的看法和意見并分類登記，反映給政府、企業(yè)等進(jìn)行溝通;另一方面，在有關(guān)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)下，社區(qū)可以搭建一個(gè)由居委會(huì)、施工單位、居民自治組織參與的改造討論平臺，為有不同意見的加裝電梯參與主體提供公開、公平、公正的解決紛爭的途徑和機(jī)會(huì)。

“加裝電梯不是一蹴而就的，其過程具有復(fù)雜性。在居民利益協(xié)調(diào)階段、項(xiàng)目審批公示階段、電梯加裝驗(yàn)收階段和后期運(yùn)營維護(hù)階段，為了實(shí)現(xiàn)不同的目標(biāo)，需要多元主體相互協(xié)作。”楊勤法說。(記者 孫天驕 張守坤 記者 韓丹東)

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