21世紀經濟報道記者楊志錦 上海報道21世紀經濟報道記者從多位財政系統人士處獲悉，近期監管部門明確專項債在原有9大領域投向基礎上新增新能源和新基建投向。可用作項目資本金的領域在原有10個領域的基礎上增加新能源項目、煤炭儲備設施、國家級產業園區基礎設施3項。

“我們近期正在謀劃2023年專項債儲備項目，已經按照11大投向領域、13個作資本金項目的領域謀劃項目?！蹦戏绞》菽车厥胸斦秩耸勘硎尽?/p>

專項債于2015年首度發行，當年發行規模1000億。2016年、2017年，其發行額度分別擴張到4000億、8000億，2018年首度超過1萬億，2019年擴張到2.15萬億，2020年發行額度達到3.75萬億，創出新高。2021年、2022年額度有所回落，但仍高達3.65萬億。專項債成為穩投資、穩增長的關鍵舉措。

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記者了解到，專項債要求投向有收益的公益性項目，近年來10多萬億的專項債發行后，地方面臨有收益項目不足的問題，增加專項債投向領域有助于增加項目儲備，但也需要關注投向泛化的問題。此外，監管部門明確單個省份專項債作資本金的比例上限為25%，但實踐中遠低于上限，投向領域限制被認為是原因之一，增加投向一定程度上能解決這一問題。

投向拓寬至11大領域

回顧來看，專項債投向領域經歷了一個動態調整的過程，早期專項債并無細分品種，只要求投向有收益的項目。2017年8月，《關于試點發展項目收益與融資自求平衡的地方政府專項債券品種的通知》印發，“中國版市政債”建設開啟。當年監管部門和地方先后推出土地儲備、收費公路、棚戶區改造、軌道交通等細分專項債品種。

此后的2018年-2019年，中國專項債以土地儲備專項債、棚改專項債為主。Wind數據顯示，2018年土地儲備專項債、棚改專項債發行規模分別為5227億、3145億，二者合計占當年新增專項債發行規模的62%，2019年該占比進一步上升至64%。

不過，2019年專項債的使用范圍發生重大變化。2019年9月4日召開的國常會表示，專項債資金不得用于土地儲備和房地產相關領域、置換債務以及可完全商業化運作的產業項目。

究其原因，投資主管部門發現，雖然2019年超2萬億專項債發行，但是基建投資增速一直在低位徘徊并未突破5%，主要原因在于專項債大部分用于棚改、土儲兩大領域，未形成有效投資。

當時的國常會還表示，擴大專項債使用范圍，重點用于交通基礎設施、能源、農林水利、生態環保、職業教育和托幼、醫療、養老等民生服務，冷鏈物流設施，水電氣熱等市政和產業園區基礎設施。

這構建了專項債投向的基礎分類框架，此后專項債投向整體在這一框架下調整，但整體保持九大投向領域。值得注意的是，九大領域還有一些細分投向，比如交通基礎設施細分為鐵路、收費公路、機場、水運、軌道交通等。

財政部數據顯示，今年1-6月各地累計發行新增專項債券3.41萬億元，基本完成發行任務。其中，支持市政建設和產業園區基礎設施11691億元、社會事業6389億元、交通基礎設施5777億元，占比分別為34%、18.7%、16.7%。

與此同時，隨著專項債大規模發行，諸多地方有收益的公益性項目已經明顯不足。一種改革建議是降低專項債占比提高一般債占比，但由于赤字率、債務率的約束，近年來一般債占比反而在下降、專項債占比持續上升。最終采取的措施是擴大專項債投向領域。

記者了解到，近期監管部門明確專項債在原有9大領域投向基礎上新增新能源和新基建投向。其中，新能源投向細化為公共領域充換電基礎設施，大型風電基地等綠色低碳能源基地。新基建細化為云計算、數據中心、人工智能基礎設施，軌道交通等傳統基礎設施智能化改造，市政、公共服務等民生領域信息化項目等。

除用于項目建設外，2020年專項債還可用于補充中小銀行資本金，一些市場人士認為專項債支持領域已“泛化”。一些地方財政人士則向記者反饋，專項債要求投向有收益的項目，土地儲備項目最符合要求，但由于拉動有效投資不夠，土儲專項債不允許發行。

增加可作資本金的范圍

“專項債用作資本金”源于2019年印發的《關于做好地方政府專項債券發行及項目配套融資工作的通知》。該通知明確，允許將專項債券作為符合條件的重大項目資本金。

中國投資項目啟動必須要有一定的資本金，即項目法人認繳非債務性資金，作為本錢。國家針對不同領域有不同資本金比例要求，一般在20%左右。為了充分發揮專項債資金撬動社會投資效應，國家首次允許專項債這類地方政府債務性資金作為資本金，但為了防控風險，也有不少限制。

具體而言，對于專項債券支持、符合中央重大決策部署、具有較大示范帶動效應的重大項目，主要是國家重點支持的鐵路、國家高速公路和支持推進國家重大戰略的地方高速公路、供電、供氣項目，在評估項目收益償還專項債券本息后專項收入具備融資條件的，允許將部分專項債券作為一定比例的項目資本金，但不得超越項目收益實際水平過度融資。監管部門明確，各省份專項債可用作資本金規模占總規模比重不得超過20%。

此后專項債作項目資本金政策在不斷調整。比如，2020年將各省份專項債可用作資本金規模占總規模比重上限調整至25%，可作資本金的領域拓寬至鐵路、收費公路、干線機場、內河航電樞紐和港口、城市停車場、天然氣管網和儲氣設施、城鄉電網、水利、城鎮污水垃圾處理、供水等10個領域。

財政部數據顯示，今年上半年發行的3.41萬億元新增專項債中，各地共安排超過2400億元專項債券資金用作重大項目資本金，專項債作資本金的比例僅為7%。此前2020年、2021年，該比例在8%左右。換言之，當前專項債作資本金比例遠低于上限，由此導致專項債的撬動作用下降。

其中，投向領域限制被認為是一個原因?！皩ｍ梻髻Y本金的項目要求比較高，因此符合條件的項目比較少。這類項目主要是鐵路、軌交等大型基礎設施項目。”江浙地區某地市債務辦人士表示。

記者了解到，近期監管部門明確，可用作項目資本金的領域在原有10個領域的基礎上增加新能源項目、煤炭儲備設施、國家級產業園區基礎設施3項，專項債可作資本金領域由此擴大至13項。

但投向領域限制僅僅是制約專項債作資本金的一個原因，其他原因包括項目收益不足、實操相對復雜、部分地方出于防控債務風險控制專項債作資本金等，這些問題仍有待進一步解決。

江浙地區地市債務辦人士表示，專項債券用于項目資本金，大多會形成“專項債券+市場化融資”的模式。這意味著項目收入需兼有政府性基金收入和專項收入，同時項目收入要實行分賬管理，實際操作比較麻煩?！斑@類項目本身收益也不差，稍微包裝包裝直接通過市場化融資也沒多大問題。何必通過專項債+貸款的方式融資？”

關鍵詞： 專項債投向拓寬至11大領域 可作項目資本金領域新增3個