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鑒于美國(guó)聯(lián)邦政府未償債務(wù)觸及上限，美財(cái)政部日前決定采取“非常措施”，在1月19日至6月5日啟動(dòng)“暫停發(fā)行債券期”，期間將暫停為公務(wù)員退休和殘疾基金、郵政退休人員健康福利基金注入新資金。此舉將使美國(guó)在債務(wù)上限危機(jī)面前稍作喘息，但其具體實(shí)施效果及下一步帶來(lái)的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)依然頗受各方關(guān)注。

債務(wù)法定上限是指美國(guó)國(guó)會(huì)批準(zhǔn)的一定時(shí)期內(nèi)美國(guó)國(guó)債最大發(fā)行額。在不超過(guò)上限的情況下，美國(guó)財(cái)政部可自行決定發(fā)債節(jié)奏，一旦觸及上限，將無(wú)法發(fā)行新債，并面臨債務(wù)違約風(fēng)險(xiǎn)。因此，債務(wù)上限本質(zhì)上是美國(guó)政府的自我設(shè)限，防止因支出無(wú)度而隨意發(fā)行國(guó)債。但是，從美國(guó)政府債務(wù)規(guī)模不斷膨脹的現(xiàn)實(shí)來(lái)看，債務(wù)上限并未真正起到約束作用。

當(dāng)前，美國(guó)政府債務(wù)規(guī)模持續(xù)擴(kuò)大。從縱向來(lái)看，截至2022財(cái)年末，美國(guó)未償國(guó)債總額達(dá)30.93萬(wàn)億美元，占GDP比重高達(dá)121.5%。與2007年相比，這一數(shù)據(jù)增加了21.9萬(wàn)億美元，占GDP比重上升了59.2個(gè)百分點(diǎn)。自2008年國(guó)際金融危機(jī)以來(lái)，美國(guó)政府債務(wù)規(guī)模增加了2.4倍，而實(shí)際GDP僅增加了28%。從橫向來(lái)看，截至2022年年中，美國(guó)政府部門債務(wù)占GDP比重為113.4%，較全球平均水平高出24.5個(gè)百分點(diǎn)，較發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體的平均水平高出7.8個(gè)百分點(diǎn)。

財(cái)政支出大幅增加是推高美國(guó)政府債務(wù)的主因。為應(yīng)對(duì)新冠疫情沖擊，美國(guó)政府推出多輪超大規(guī)模紓困政策，導(dǎo)致財(cái)政收支嚴(yán)重失衡。2020年以來(lái)，美國(guó)財(cái)政赤字累計(jì)高達(dá)7.3萬(wàn)億美元。同時(shí)，美國(guó)政府大量增發(fā)國(guó)債，未償國(guó)債總額增加了8.2萬(wàn)億美元。盡管在此期間，美國(guó)3次上調(diào)聯(lián)邦債務(wù)法定上限，但依然趕不上政府債務(wù)規(guī)模增加速度。

每當(dāng)逼近債務(wù)上限時(shí)，美國(guó)政府通常會(huì)采取一些手段來(lái)避免債務(wù)違約。其一，提高債務(wù)上限。1997年至2022年，美國(guó)共提高債務(wù)上限22次，過(guò)去20年聯(lián)邦債務(wù)法定上限從6.4萬(wàn)億美元提高至31.381萬(wàn)億美元。其二，暫停債務(wù)上限，為債務(wù)上限上調(diào)或償還債務(wù)爭(zhēng)取時(shí)間。其三，采取“非常措施”，如暫停財(cái)政部對(duì)聯(lián)邦雇員退休儲(chǔ)蓄計(jì)劃、暫停非流通債務(wù)發(fā)行、宣布“債務(wù)發(fā)行”暫停期等，延遲或避免提高債務(wù)上限。

理論上講，由于美元是國(guó)際貨幣，只要美國(guó)財(cái)政收入能覆蓋政府債務(wù)利息支出，美財(cái)政部就能不斷借新債還舊債。事實(shí)上，自1979年出現(xiàn)債務(wù)技術(shù)性違約后，美國(guó)的確再未發(fā)生債務(wù)違約。短期來(lái)看，美國(guó)政府的債務(wù)利息支出占財(cái)政收入的比重較低，美國(guó)債務(wù)違約風(fēng)險(xiǎn)較小。

不過(guò)，隨著美國(guó)黨爭(zhēng)日趨激烈，債務(wù)上限逐漸變成兩黨政治博弈的籌碼，并成為擾亂全球金融市場(chǎng)的潛在風(fēng)險(xiǎn)。2011年，美國(guó)兩黨在債務(wù)上限和削減預(yù)算赤字問(wèn)題上遲遲未能達(dá)成一致，導(dǎo)致標(biāo)普下調(diào)美國(guó)主權(quán)信用評(píng)級(jí)、美股被大量拋售。2013年，美國(guó)兩黨因削減社會(huì)福利和醫(yī)改問(wèn)題再次陷入債務(wù)上限談判僵局，并導(dǎo)致政府關(guān)門半個(gè)月。目前，美國(guó)國(guó)會(huì)又陷入分裂狀態(tài)，兩黨就債務(wù)上限問(wèn)題再次交鋒。下一步，當(dāng)美財(cái)政部的“非常措施”用盡以及債務(wù)再次逼近上限時(shí)，美國(guó)金融市場(chǎng)避險(xiǎn)情緒或?qū)⒖焖偕仙拦珊兔纻赡鼙粧伿郏瑖?yán)重時(shí)甚至可能導(dǎo)致政府停擺或債務(wù)技術(shù)性違約。

長(zhǎng)期來(lái)看，美國(guó)政府債務(wù)不可持續(xù)。根據(jù)美國(guó)國(guó)會(huì)預(yù)算辦公室的預(yù)測(cè)，至2052年，公眾持有的美國(guó)政府債務(wù)占GDP比重將達(dá)到185%，政府債務(wù)的凈利息支出占GDP比重將高達(dá)7.2%。屆時(shí)，市場(chǎng)可能會(huì)嚴(yán)重質(zhì)疑美國(guó)政府債務(wù)的可持續(xù)性以及美元的真實(shí)購(gòu)買力。這將進(jìn)一步導(dǎo)致美元信用塌陷，在危及美國(guó)經(jīng)濟(jì)的同時(shí)，對(duì)國(guó)際貨幣體系和世界經(jīng)濟(jì)構(gòu)成劇烈沖擊。

(作者為中國(guó)社會(huì)科學(xué)院世界經(jīng)濟(jì)與政治研究所副研究員)

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