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2023-08-28 16:48:18
數字檢察守護海洋發展“生命線”
2023-08-28 16:48:18 來源: 法治日報-法治網
漫畫/高岳
(相關資料圖)
□ 數字賦能檢察監督
福建省是我國大陸海岸線第二長的省份，而平潭島位于福建省東部，為全國第五大島、福建第一大島，海岸線曲折迂回，總長達408公里，其中超過100公里為優質海灘，素有“海蝕地貌甲天下，海濱沙灘冠九州”之美譽。
“優良的生態環境是平潭開放發展的‘真寶貝’。但近年來，非法占用海岸線違法犯罪持續多發，且面臨相關線索發現難、研判難、跟進監督難等問題，長期困擾著執法司法部門。”平潭綜合實驗區人民檢察院（以下簡稱平潭檢察院）檢察長王樺告訴《法治日報》記者。
今年以來，平潭檢察院聚焦海洋生態保護領域突出問題，以海岸線保護法律監督為切入口，構建非法占用海岸線類案法律監督模型，深挖監督線索，拓展模型運用，融入社會治理，走出一條“以跨區域檢察協作為依托、以公益訴訟協調指揮中心為載體、以大數據法律監督模型為著力點”的平潭數字檢察特色發展之路。
違法行為持續數年
監管難點亟待破題
2021年8月，平潭檢察院辦理了一起非法占用農用地、拒不執行裁定判決案件。在調查當事人施某民拒不執行裁定的原因時，他的一句話引起了辦案人員的注意——“我只能當‘老賴’了，所有非法所得都用于大結嶼碼頭圍填海項目上了。”
針對這條涉嫌占用海岸線建設碼頭的違法線索，平潭檢察院經現場調查走訪、調取證據材料發現，自2011年起，施某民就在大結嶼非法實施圍填海占用海岸線建設碼頭的行為。
“奇怪的是，這一行為于2019年1月已被行政主管部門立案查處，且被福建省自然資源廳海岸線專項巡查督查發現，但其非法占用海岸線行為持續至今，既未辦理海域使用權證，也未被組織實施強制拆除恢復，導致海洋生態環境遭受持續破壞，社會公共利益受到侵害。”平潭檢察院第五檢察部檢察官助理李堅告訴記者。
與此同時，平潭檢察院在辦理裕藩灣水產養殖污染海岸線公益訴訟案中，也發現多處養殖場涉嫌非法占用海岸線的行為，群眾雖已通過12345平臺投訴舉報多年，但卻未得到有效整治。
記者在采訪中了解到，非法占用海岸線行為可能加劇近岸水環境與底泥環境污染，潮灘濕地面積減損與生態功能下降，底棲生物棲息地減損和群落破壞，導致海岸帶自然災害風險加劇，對海洋生態環境和海洋經濟發展造成較大不利影響。
“經過對類案的分析總結，我們發現非法占用海岸線違法行為存在三大共同特征。”平潭檢察院副檢察長魏可嚴說，從違法狀態層面來看，這些違法行為在案發前均處于已被發現狀態；從行政執法層面來看，這些違法行為被發現后，行政機關均存在著違法履職、未履職或部分履職的問題；從違法后果層面來看，這些違法行為被發現或被查處后，被非法占用的海岸線仍長期處于未登記備案、未發證狀態且仍被違法行為人非法占用。
“占用海岸線進行圍海養殖或者圍填海建設，這些都不可能是一朝一夕的行為。由于它們在被發現之前已存在多年，我們很難第一時間確定這段海岸線的原貌如何，以及當前海域使用權屬狀況如何、是否經過處罰整改等諸多細節問題。”魏可嚴說。
面對綿長的海岸線以及嚴峻的違法形勢，平潭檢察院開始探索借助“大數據+人工智能技術”開發監督模型，運用“國家隊”巡查督查線索數據、衛星遙感地理信息數據、政務數據等，批量發現跨區域非法占用海岸線違法行為，以及行政機關違法履職或不作為的法律監督問題線索。
“國家隊”數據作支撐
打通壁壘破除掣肘
“數據、算法、模型等是大數據賦能的基本要素，特別是數據在數字檢察中起到重要基石作用。”王樺介紹說，數據的來源是否真實有效、安全可靠，決定了監督模型是否能穩定運行。
記者了解到，監督模型以接口對接為主、數據導入為輔，從政務網、互聯網匯聚了近5年來平潭島內非法占用海岸線的相關行政處罰、“裁執分離”行政案件法律文書、12345群眾投訴舉報等重點數據信息，有效拓寬了數據來源渠道，做大做強法律監督“數據池”。
“最主要的是，我們與位于綜合實驗區內的自然資源部海島研究中心建立了協作機制，在辦理海洋生態環境和資源保護案件中開展協作配合，實現了歷年非法占用海岸線巡查督查線索數據共享。”平潭檢察院第五檢察部副主任陳捷亮告訴記者。
作為自然資源部直屬科研機構，海島研究中心負責對中國沿海地區非法占用海島岸線圍填海行為進行常態化巡查督查，經跟蹤比對發現疑點疑區后，定期上報自然資源部，并將疑點疑區線索移送至有管轄權的屬地自然資源部門處置。
“海島中心將疑點疑區線索信息數據與平潭檢察院互聯共享，打破了部門監管、行政執法、法律監督間的數據壁壘，既有利于加強數字檢察賦能海洋生態保護領域法律監督，也有利于提升巡查督查的剛性，實現雙贏多贏共贏。”自然資源部海島研究中心海島開發處處長姜德剛說。
有了“國家隊”數據作支撐，平潭檢察院順利破解了線索發現難這一掣肘問題。
同時，平潭檢察院與平潭智慧島科技公司、大數據中心開展模型研發戰略深度合作，在數據篩查中植入深度學習、自然語言處理、圖形特征匹配等人工智能AI技術，并將篩查結果與歷年衛星遙感地圖、海域使用權登記信息、海域使用行政許可信息進行關聯性分析比對，又成功破解了另一大難題——線索研判難。
今年5月，監督模型在研判海島中心提供的巡查督查線索數據時發現，澳前鎮前進村村民在該村南側海域有非法占用海岸線的行為。
通過圖像特征匹配技術，監督模型對該區域歷年衛星遙感地圖拍攝到的地形、地貌特征進行動態比對，自動截取推送該點位海岸線原始狀態、被破壞狀態、當前狀態比對影像圖，發現自2018年起，該海域兩處海岸線被村民占用，且在未辦理海域使用權屬登記的情況下進行非法養殖。
平潭檢察院隨即啟動公益訴訟立案程序，第一時間趕赴實地查證。經確認情況屬實后，平潭檢察院召開圓桌會議，以磋商的方式督促行政機關依法履職，盡快恢復海岸線原貌。
數據研判分類監督
督促行政機關履職
根據我國海域使用管理法、行政訴訟法的相關規定，行政機關在查處非法占用海岸線行為時，或督促登記、備案、發權屬證，或責令退還非法占用的海域、恢復海域原狀，或采取依法強制拆除恢復措施。
“行政機關應當采取至少一種處理方式作為依法履職的前提，不然就存在違法行使職權或者不作為的行為。”魏可嚴說，監督模型遵循從個案辦理到類案監督的價值路徑，融入公益訴訟檢察、行政檢察、刑事檢察、失職瀆職線索移送等監督方式，繪制類案監督思維導圖，對不同線索進行分類監督。
針對行政機關存在違法行使職權或者不作為問題，平潭檢察院通過公益訴訟立案、圓桌會議磋商、發出訴前檢察建議等方式，督促有關行政機關依法履行海域使用監管職責。
針對行政機關怠于申請強制執行或怠于履行強制拆除修復職責，平潭檢察院通過行政執行活動監督案件立案、發出檢察建議等方式，加強對行政機關執行人民法院生效行政裁判監督。
針對部分非法占用海岸線違規建設碼頭，實施盜采海砂、走私成品油等違法犯罪活動，平潭檢察院及時向平潭綜合實驗區自然資源與生態環境局、平潭海警局移送相關違法犯罪線索，從嚴打擊相關違法犯罪活動。
針對行政機關在查處非法占用海岸線案件中存在查處程序違法，導致強制執行法律依據不足，海岸線被違法行為人長期占用問題，平潭檢察院向有關部門移送涉嫌失職瀆職線索。
2015年3月起，莊某某在未取得海域使用權的情況下，擅自在泉州市泉港區某海域實施圍海養殖，并在行政機關作出行政處罰后仍繼續非法占用該海域海岸線。2021年1月，廈門海事法院依法作出行政裁定，準予行政機關強制執行關于責令退還非法占用海域、恢復海域原狀的處罰決定。
近日，平潭檢察院通過監督模型定位，發現該海域非法占用海岸線養殖問題至今仍未有效處置，遂將相關線索移送泉港區人民檢察院。
泉港檢察院經現場勘驗走訪和調取相關材料查明，行政機關在處以違法行為人罰款后，并未執行廈門海事法院的行政裁定，導致涉案海域長期被莊某某占用。泉港檢察院遂啟動公益訴訟立案程序，向泉港區自然資源局發出督促履職檢察建議。
收到檢察建議后，泉港區自然資源局當即組織開展調查，約談當事人莊某某，并發出整改報告，明確將督促莊某某盡快退還非法占用的海域，并要求當地村委會完善相關養殖用海手續。
據統計，監督模型自今年3月運行以來，已通過篩查研判發現福建沿海7地市(區)非法占用海岸線公益訴訟線索29件，移送屬地檢察機關進一步調查核實25件，泉州、寧德、漳州等地已立案8件，發出督促履職類案檢察建議書5份；發現“裁執分離”非訴行政案件線索7件，移送跟進監督5件；移送涉嫌利用被占用海岸線實施盜采海砂、走私成品油違法犯罪線索兩條；向有關部門移送涉嫌失、瀆職線索1件兩人。
將成果多場景應用
深化社會治理成效
記者在采訪中發現，針對海岸線治理存在薄弱環節、公共利益保護存在缺位等問題，平潭檢察院遵循從類案監督到社會治理的價值路徑，建立跨部門、跨區域海岸線協同保護機制，促進海岸線保護長效預防和有效治理。
“我們向平潭綜合實驗區管委會提出保護海岸線生態環境問題對策建議，推動管委會召開18場專題會議，協調各部門共商解決非法占用海岸線、養殖污染等歷史遺留問題。”魏可嚴介紹說。
同時，平潭檢察院與相關行政機關、司法機關建立7個海岸線生態環境保護協作機制，進一步健全和完善國家部委有關部門巡查督查線索移送備案、行政機關整改反饋、裁執分離案件執行跟蹤等多項工作協調機制。
在福建省人民檢察院授權下，平潭檢察院發起建立福建檢察機關守護海岸線生態檢察協作機制，并建立起以平潭綜合實驗區為中心，輻射其他沿海6地市的涉海洋公益訴訟大數據應用平臺。
“全國首個省級涉海洋檢察保護智慧管理與法治教育基地也落地平潭檢察院，為大數據法律監督模型應用和推廣提供了重要的省級支持和場所載體，進一步提升全省檢察機關海洋生態保護跨區域協作能力水平。”福建省人民檢察院第八檢察部主任謝輝鳴評價道。
據李堅介紹，監督模型本身具備“大數據篩查分析＋人工智能輔助研判+衛星遙感地圖識別比對”的特性，也讓它具有了較強的全國沿海推廣性和多場景適用性。通過導入全國沿海各省、直轄市歷年巡查督查疑點疑區線索，接入沿海各省大數據中心行政處罰、行政許可、12345群眾投訴舉報等信息數據，建立海域使用權權屬、歷年衛星遙感地圖等數據庫，模型就可以根據已設定的研判規則和人工智能技術，將應用范圍快速推廣至全國其他沿海地區。
“模型的研判規則和研判能力不但適用于非法占用海岸線的類案，同樣也適用于具有耕地保護紅線、生態公益林地范圍、自然資源保護區范圍等具有衛星遙感地圖匹配特征的耕地保護、林地保護、自然保護區保護等其他同類型的大數據法律監督領域，進一步拓展社會治理成效。”李堅說。
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